2기 신도시가 몇 개냐고 물으면 답이 둘이다. 국토교통부의 「제2기 수도권신도시 건설안내」는 10개를 표로 제시한다. LH 3기 신도시 공식 비교표는 여기에 둘을 더해 12개로 설명한다.
10개는 성남 판교, 화성 동탄1, 화성 동탄2, 김포 한강, 파주 운정, 광교, 양주 옥정·회천, 위례, 고덕 국제화, 인천 검단이다. LH가 더하는 둘은 아산 탕정·배방과 대전 도안이다.
이 연재는 수도권 주택정책의 계보를 볼 때는 10개를 기본으로 둔다. 전국 계획도시사로 넓힐 때 아산과 대전을 함께 본다.
1기의 반작용에서 나왔다
2기는 1기의 연장이 아니다. 1990년대의 반작용에서 나왔다.
1기 이후 1990년대에는 대규모 신도시를 한꺼번에 개발하는 방식에 대한 비판이 일었다. 그 자리를 소규모 분산 택지개발과 준농림지 개발 허용이 채웠다. 결과는 기반시설 부족과 난개발이었다.
국토교통부의 2기 안내는 이 세대가 서울 등 주변지역과의 교통체계 구축, 쾌적한 주거환경, 자족기능 확보를 통해 수도권 과밀 해소와 주거 안정에 기여하도록 계획됐다고 설명한다.
정리하면 2기의 뼈대는 넷이다. 주택공급, 난개발 방지, 권역별 거점, 자족기능. 1기보다 낮은 밀도와 큰 녹지율, 넓은 광역교통 대책, 강한 자족기능을 내세운 세대다.
그런데 성과는 도시별로 갈렸다
2기를 "1기보다 발전한 세대"라고만 설명하면 절반만 맞다.
1·2기 종합평가 연구는 1기 공급량을 28.4만 호, 2기 공급량을 62.3만 호로 정리한다. 두 배가 넘는다. 그런데 같은 자료는 2기가 공급량은 크지만 사업기간이 길고 여러 지역에 분산돼 가격 안정화 효과가 상대적으로 약하게 관찰된다고 적는다.
또 2기 신도시는 서울을 직접 분산하기보다 주변지역을 재편하는 효과가 컸다. 경제부문 충족도에서는 목표 달성이 충분하지 않았다고 요약한다.
공식 목표는 발전했지만 성과는 도시마다 갈렸다. 이것이 2기를 한 문장으로 평가하기 어려운 이유다.
동탄2를 빼면 규모가 왜곡된다
2기를 판교와 위례 중심으로 설명하는 경우가 많다. 그러면 가장 큰 것이 빠진다.
국토교통부 표 기준으로 동탄2는 24.0㎢, 11만 6,500호, 28만 6천 명이다. 1기 분당이 19.6㎢에 9만 7천 호였으니 면적도 공급량도 분당보다 크다.
여기에 동탄1이 9.0㎢, 4만 1,500호, 12만 6천 명으로 붙어 있다. 둘을 합치면 33㎢에 15만 8천 호, 41만 명이 넘는 하나의 광역 생활권이 된다.
동탄2는 2기의 부록이 아니라 2기의 규모와 자족, 광역교통 논리를 가장 크게 밀어붙인 사례다.
다섯 유형으로 나눠야 보인다
열 곳을 한 줄로 세우면 비교가 안 된다. 성격으로 묶으면 이렇게 갈린다.
강남권 수요 대체형이 판교와 동탄1, 위례다. 물어야 할 것은 강남 접근성과 주택수요 흡수, 그리고 자족기능의 실제 성과다.
수도권 남부 거점형이 동탄2와 광교, 고덕이다. 산업과 행정, 비즈니스 기능이 주거와 실제로 결합했는지가 관건이다.
서북부·서부 외곽 거점형이 김포한강과 파주운정, 검단이다. 광역교통과 서울 접근성이 생활 만족도를 따라갔는지를 봐야 한다.
경기북부 공급·거점형이 양주 옥정·회천이다. 북부권의 안정적 택지공급과 자족기능이 충분했는지가 문제다.
전국 확장형이 아산 탕정·배방과 대전 도안이다. 수도권 신도시 세대 구분 밖에서 계획도시사가 어떻게 넓어지는지를 보여준다.
판교와 검단을 같은 문장으로 평가할 수 없다
이렇게 나누고 나면 2기가 왜 복잡한지 드러난다.
판교의 쟁점은 일자리 집적과 강남 접근성이다. 검단의 쟁점은 서북부 공급과 수요 적합성이다. 위례의 쟁점은 세 개 지자체에 걸친 접경 행정과 강남권 시장 기대다. 동탄2의 쟁점은 거대 자족도시 실험과 광역교통이다.
같은 세대라는 이유로 같은 잣대를 대면 어느 도시도 제대로 평가되지 않는다. 개발기간만 봐도 판교가 2003년부터 2017년까지인데 검단은 2009년부터 2023년까지, 파주 운정은 2003년부터 2023년까지다. 20년 넘게 걸린 곳이 있다.
다음 편에서는 이 도시들이 실제로 어떤 논쟁 속에서 만들어졌는지를 당시 기사로 본다.